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推行人民银行国库直接支付的探讨

添加日期:2013/12/2 21:03:34 访问次数:1846次

一、问题引出

国家金库,简称国库,存放由国家所有的资金、财物等资产。而现代意义上的国库,更是国家管理把控预算内、外资金,执行财政计划、履行国家管理职能的重要手段。长期以来,我国因为历史和现实原因,国库资金管理一直实施的是分级核算分散支付制。随着过去分散支付制缺点的渐渐暴露和国家经济形势的发展,我国在2001年响应国际潮流,实施了“国库集中支付制度改革”,即所有的财政性收入都将集“国库单一账户体系”中收纳于国库或财政专户,对所有的支出均在“国库单一账户体系”中支付。

国库制度的改革,目标是建立“集中”的收付制度,在央行设国库单一账户,国家所有的财政收入和财政支出均通过国库单一账户核算。国库集中支付的大方向受到普遍赞同,但在具体的操作方案上,财政部和央行却有分歧。人民银行推行的是“国库单一账户”制,由人民银行国库直接收付财政资金模式;而财政部则推行“国库单一账户体系”制,通过在商业银行设立零余额账户的代理模式。由于在2001年时客观上人民银行尚未建成高效顺畅的支付系统和资金清算渠道,在央行与财政部的协商下,最终的改革方案确立为现行的“国库单一账户体系”制。

目前,除了财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户之外,尚有财政部门商业银行零余额账户、预算单位零余额账户、预算外资金专户、特设专户等,共同组成现行的“国库单一账户体系”。根据预算单位的性质和支付权限,又可分为财政直接支付和财政授权支付。以财政直接支付为例,当前的预算资金具体支付流程为:预算单位根据年度预算提出用款申请,财政部门审批确认后,预算单位从商业银行的零余额账户中先支付相关款项,商业银行当天再与人民银行就该笔支款进行清算。

然而,随着国库集中支付改革力度的不断深入,当前的国库资金支付体系运行实践中也在不断暴露出问题;而现阶段,人民银行建设的国库数据集中系统(TCBS)和全国财税库银横向联网系统(TIPS)的逐步成熟、人民银行网点覆盖面的增加以及迅捷高效的大小额支付能力的形成,都为加大改革深度,推行彻底的“国库单一账户”制、人民银行直接收付财政资金模式奠定了坚实基础。

二、商业银行代理支付制引起的主要问题

(一)与现行金融会计法规制度相冲突

在国库财政资金流动的链条中,“零余额账户”作为专项的过渡账户起着重要作用,也被要求日终余额必须为零。但是在实际工作中,由于技术手段和现实条件的制约,零余额账户的余额并不为零。比如说,在当天人民银行与商业银行清算时间之后,由于收款人账户的户名错误或账户不符等原因会导致的退票业务,就将产生零余额账户产生余额。同时,商业银行“代垫资金,再与人行清算”的模式与现行金融会计制度中先收后支的要求相背离。

(二)制度上留下商业银行截留财政资金的隐患

现行资金清算通道中“先支付后清算”的操作方式,可能引起商业银行违规占有国库资金的隐患。在商业银行代理国库业务时,若本身资金流紧缩不畅,则可能与人民银行“先清算”资金,在延迟对收款人的支付,达到截流财政国库资金、进行商业信贷来创造商业价值的目的。在上述(一)中预算单位零余额账户不为零的情况下,余款资金同样可能进入商业流通,相当于基础货币的投放,扰乱了正常的市场经营秩序和既定的货币政策。

(三)弱化了人民银行经理国库职能

预算单位申请的用款需求在财政部门审核通过后,人民银行仅能对清算金额是否超过支付额度进行审核确认,而无法就支付项目是否满足国家政策要求、预算是否按进度执行、是否符合年初预算等信息进行及时的数据交换和监控。这样,商业银行代理支付之下,因为业务流程本身带来的信息不对称,人民银行往往不能获得充分适当的国库支付的经济数据。国库支付的信息缺失,弱化了人民银行经理的职能,导致以下新的问题:①由于无法实时监控资金流动的全过程,人民银行国库部门无从知晓当日清算的资金是否已真实地拨付给收款人,也无法知道代理银行是否超出真实用款需要清算了资金,却只能通过事后的检查才能查证代理银行是否存在违规操作,为国库资金的截留问题留下风险;②商业银行虽参与国库资金的代理支付,但着眼点在于从代理支付业务本身中获取利润,并不重视国库资金支付中的经济数据收集、处理和挖掘。而恰恰这些数据信息是在一定程度是对一段时期国民经济运行发展情况在资金收付上的微观反映,若由人民银行掌握这些信息即可能将其与实行的货币政策相结合,更好地通过宏观经济政策稳定经济发展。

三、人民银行直接支付的可行性分析

目前,人民银行国库部门经过多年发展,其支付能力和信息化水平不断提升,已经具备了向收款人直接支付财政资金的能力。

1、 已有的实践

在2008年应对金融危机的情境下,国家制订了促进经济发展的金融“国九条”。其中第七条中明确注明“进一步丰富支付工具体系,扩大国库直接支付涉农、救灾补贴等政府性补助基金范围,优化出口退税流程。”等语句,从政策上支持了人民银行国库直接支付的模式。根据金融“国九条”的指示,大量救灾补助资金直接从人民银行国库部门发放到群众的个人账户中,变革了过去从人民银行国库——财政部门在商业银行的专户——职能部门零余额专户——群众个人账户的支付链条,既实现了资金拨付的高效化,又能更好地服务人民群众。实践中,救灾款的国库直接支付模式受到了人民群众的广泛好评,也显示出人民银行高效的业务能力和支付系统确已具备全面改革国库收付制度的实力。

2、技术上的成熟

自2003年起,人民银行就积极发展支付系统,逐步涵盖到全国所有的地市级以上的国库。建设的资金清算体系包括有:往来资金支付系统、同城票据交换、电子联行、行库往来以及国库内部外来等清算方式,可以顺畅高效地完成资金汇划报解工作。同时,人民银行积极建设的国库数据集中系统(TCBS)和国库管理信息系统(TMIS)以及全国统一搭建的财税库银横向联网(TIPS)都在技术上逐渐成熟,并可实现对接连结,为人民银行国库资金直接支付在技术支持上打下了坚实基础。

3、制度上的保障

人民银行非常重视内部风险控制建设,从思想上引导、在制度上强化风险把控意识,并积极与金融监管部门和金融机构展开密切合作,建立了完善的资金流向监控体系。长期以来,人民银行国库部门将风险内部控制落到实处,对从收入缴库、报解、支拨、汇划等预算资金流动的全过程进行风险点监控,并不断进行各类复查以严格把关,为人民银行国库资金直接支付在制度上打下了坚实基础。

4、人才上的准备

人民银行性质上属于国家银行,所属员工为国家公职人员或事业单位编制人员,均通过了严格的选拔制度的层层考验,是一批高素质、高标准的人才队伍。随着业务范围的扩展和资金核算规模的扩大,人民银行也相应地扩充国库部门人员并展开各类岗位技能培训以适应实际工作需要,为人民银行国库资金直接支付在人力资源上打下了坚实基础。

四、人民银行直接办理国库集中支付业务的优势

相比商业银行代理支付模式,人民银行直接办理国库集中支付则可以避免上述问题,能够消除国库资金被截留、被占有的风险,以高效迅捷的支付方式更好地满足预算单位的用款需求,提高资金支付的透明度,并增强人民银行对资金支出的审批控制,强化人民银行经理国库的职能。具体而言,人民银行直接办理国库支付具有下列优势:

(一) 流程精简,效率提升

减少了现有财政国库资金拨付流程中商业银行与代理银行资金清算的环节,从流程上讲精简了操作步骤,从操作时间上消除了清算时间的限制。国库资金支付方式转换后,预算单位将可以在全天范围内以更快的速度支付款项。我们主张在国库集中支付方式上,绝大部分业务采用由人民银行直接支付方式,少部分业务采用授权支付方式,并要减少现金的使用,采用公务卡结算。在这种支付模式下,支付流程会大大缩短(由人民银行直接支付,没有了清算环节;授权支付下还有清算问题,但少部分业务采用授权支付方式),因此,效率会得到很大提高。

(二)节约商业银行代理成本,实现规模效应

改由人民银行直接支付后,财政部门可以节约在商业银行开办账户的费用、每笔业务的支付手续费等代理成本。同时,人民银行直接支付还将带来国库资金支付的规模效应。现行代理支付流程下,数家商业银行同时参与国库支付代理,分散了各家银行的支付规模,无法引起代理银行对财政资金支付的重视。人民银行实现直接支付后,分散的资金支付重新凝聚,资金规模的扩大随之摊低固定成本费用,并有利于国库资金支付的专业化水平提升,即带来大规模资金支付的规模效应。

(三)便于理顺财政部门和央行的权力关系

代理支付模式下,在对资金支付的监督问题上,商业银行和人民银行的监管与被监管关系、预算单位和人民银行在预算用款具体额度去向的关系,都存在着一定程度的游离状态。对已汇总清算支付资金的事后审核,往往出于时间上的限制、现实条件的制约而鞭长莫及,代理支付模式因此虚化、架空了人民银行实际的监管能力。如果财政部门和代理银行之间的关系变得紧密起来,即有出现虚收虚支、超额结算等代理违规的现实可能性,甚至会出现财政部门在商业银行设立的“第二国库”。

现行体制下,财政部门权力渗透在预算编制、预算执行、预算监督等全过程,而人大对政府预算仅有形式上的审批,并不满足风险控制中“不相容职务”相分离的要求。而在人民银行直接支付模式下,所有款项都将由人民银行经大小额支付系统或同城票据结算系统直接拨付到收款人在商业银行上的账户上。人民银行可以从事后控制变更为事中控制,有利于对财政资金的各项支付加以序时、动态的审核控制,及时发现、纠正并处理违规资金使用情况,成为人大、审计监督的有力补充,能够对财政部门的权利进行有效监督制约,从而可以更好地遏制腐败现象和不正之气。

与现行代理支付制相比,人民银行直接支付模式不仅可以避免财政资金的截留、占用,还可以提高支付效率,提高财政资金用款的透明度,精简支付流程,对财政部门的权力进行有效制约,对遏制腐败和浪费问题具有很强的现实意义。并且,当前不管是从技术上、人才支持上或制度上,人民银行都已具备实现直接支付的能力。综合来讲,推行人民银行国库直接支付大有益处。

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